【学术研究】专门法院视角下的长江大保护司法协作价值与行动探讨——基于海事法院审判实践的调研报告

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2022-11-28 14:51 来源: 武汉海事法院

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　　专门法院视角下的长江大保护司法协作价值与行动探讨 ——基于海事法院审判实践的调研报告

　　武汉海事法院

　　内容提要

　　2016年，习近平总书记发表长江经济带要“共抓大保护、不搞大开发”的重要讲话，奠定了沿江各省市在新时期的长江经济发展理念。2021年3月，《中华人民共和国长江保护法》正式实施。作为中国第一部流域性立法，《长江保护法》的实施标志着对长江的一体化治理和保护进入了全新阶段。在落实长江大保护有关战略的过程中，司法机关主动作为，切实履行职责，承担着实现法律生命力的重要责任；而海事法院作为司法体系中的专门力量，更具有其独特价值。本文试图以海事法院作为研究样本，通过其在涉长江环境资源司法工作的实践，探讨海事法院在长江大保护司法协作领域中的定位和提升方向。

　　关键词

　　专门法院长江大保护司法协作

　　一

　　长江大保护司法协作背景下海事法院的价值定位

　　（一）概念界定：司法协作

　　根据《汉语大词典》释义，“协作”一词是指“互相配合完成某任务”，既强调相互配合的状态，又强调对任务或结果的完成，这与“协同”“协调”作为动词突出“共同、配合、一致”的概念显著不同。这种区分也是“司法协作”的应有之义：既强调司法机关的相互配合，又突出维护社会公平、实现司法正义的必要结果。

　　在讨论长江大保护司法协作的具体实践前，有必要对现有法律文本进行分析，确定关于长江大保护司法协作的理论依据。“协作”一词在《长江保护法》中共出现一次，为第六条：长江流域相关地方根据需要在地方性法规和政府规章制定、规划编制、监督执法等方面建立协作机制，协同推进长江流域生态环境保护和修复。该条文规定了地方立法、行政机关在长江大保护各环节中需要肩负的主体责任，但《长江保护法》未对司法机关的协作作出明确规定。当然，这可能与本身的立法意图有关。作为专门性的第一部流域性立法，该法旨在对涉及的多个领域、多个部门、多个地方的相关保护工作进行统筹协调、系统性体制机制设计，所涉及主体必然多样。尽管如此，司法机关仍然是最直接的贯彻实施有关法律的主体。尤其是人民法院，在将相关法律法规运用于审判执行工作时，必须运用多种方法保障法律的正确实施，以真正实现法律的生命力。

　　本文所提到的司法协作，透过长江大保护，将主要从专门法院视角特别是海事法院视角出发进行阐述，包括在法院与法院等司法机关开展的司法协作、法院与行政机关开展的司法协作，以及法院与社会其他力量开展的各类协作等。

　　（二）长江大保护背景下司法协作的现状

　　1.顶层设计

　　作为长江全流域治理和保护的重要力量，人民法院使命在肩。最高人民法院相继出台多份重要文件，统一司法政策、总体谋划部署，促进形成流域司法保护格局，保护长江流域生态系统、维护生物多样性，筑牢国家生态安全屏障。

　　早在2016年，《最高人民法院关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》（法发〔2016〕8号）第15条就提出推动建立区域内法院执行协作机制。该意见指出要构建长江经济带执行指挥系统协作机制，执行法院可以委托异地法院协助执行或者送达等有关事项，船舶扣押、拍卖统一由海事法院办理，推动海事法院与长江经济带区域内有关海事行政机关、金融监管机构、有关财产登记机关之间的协作配合，主要是为了兑现最高人民法院周强院长2016年3月在十二届全国人大四次会议上报告最高人民法院工作时明确提出的“用两到三年时间,基本解决执行难问题”，突出法院与法院，海事法院与其他海事行政机关执行协作事宜。2017年底，《最高人民法院关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见》第28条、第29条进一步提出构建协同机制，完善联动机制，便开始将前述局限于执行工作的协作拓展到各类审判等工作，指出要构建刑事、民事、行政审判和立案、执行等部门的协同审判机制，构建长江流域环境资源审判协作平台，形成全流域法院之间委托送达、委托取证、委托执行和信息共享机制，明确提出加强与流域内政府法制部门、行政执法机关、流域管理机构之间的协调联动，积极搭建长江流域环境资源信息共享平台。通过建立和完善信息共享、联席会议以及突发环境事件的应急响应等联动机制，形成合力，共同维护长江经济带的生态安全。时隔一年，最高人民法院不仅将司法协作工作的客体从执行扩展到审判和立案，更具有意义的是明确法院与各类政府行政机关要联动工作，实现共享共治。2018年9月，最高人民法院指导长江经济带沿线十一省市高级人民法院及青海省级人民法院签署《长江经济带11+1省市高级人民法院环境资源审判协作框架协议》，规定针对长江经济带环境资源审判特点和存在的实际问题，共同制定长江经济带环境资源审判相关制度，同时开展审执协同、交流研讨、信息共享、要案会商等合作，对于长江经济带跨省级行政区域的重大、敏感或疑难、复杂案件进行个案会商，协调解决区域矛盾，对于长江经济带具有普遍性的重大、敏感案件进行专题会商，统一思路提出解决措施[2]。2019年9月，最高人民法院在青海西宁举办长江经济带11+1省市高级人民法院环境资源审判工作集中调研暨长江经济带生物多样性司法保护现状与发展专题研讨座谈会，指导长江经济带11+1省市高级人民法院继续落实2018年签订的框架协议，进一步巩固长江经济带环境司法协作成果，开创区域司法协作新模式[3]。

　　2.跨区域协作

　　长江流域各地人民法院主动作为、加强合作，长江全流域以及重点区域的司法协作模式已经基本形成。在长江上游，重庆、四川、贵州、云南4省市高级人民法院签署框架协议，瞄准环境司法协作，发布构建长江上游环境资源跨区域审判协作机制的意见。重庆、四川高级人民法院签署框架协议，规范成渝地区双城经济圈环境资源审判协作工作，重庆市江津区人民法院、渝北区人民法院与四川省泸县人民法院、泸州市龙马潭区人民法院4家法院签署框架协议，形成两地对濑溪河流域生态共建、环境共保的环境司法合力。四川省广元市，陕西省宝鸡市、汉中市，甘肃省陇南市4家人民法院签署框架协议，打造川陕甘秦岭南麓嘉陵江上游区域生态司法协作、全流域协同治理新格局。云南省昭通市，贵州省遵义市、毕节市，四川省泸州市4家中级人民法院签署环境资源审判跨省域司法协作的意见，为赤水河全流域筑牢西南生态安全屏障。在长江中游，湖南、湖北两家高级人民法院签订框架协议，合力为洞庭湖生态环境提供司法保护。河南省淅川县，湖北省丹江口市、十堰市，陕西省郧西县、洛南县、商洛市商州区人民法院联合下发《关于建立司法联动机制协调为南水北调中线工程水源区生态环境资源保护提供司法保障的意见》，确保“一库清水永续北送”。在长江下游，上海、江苏、浙江、安徽4家高级人民法院联合出台框架协议，进一步提升长三角区域环境资源审判协同性，为长三角区域一体化发展国家战略提供优质高效的司法保障。上海市第二中级人民法院、浙江省湖州市中级人民法院、安徽省马鞍山市中级人民法院及相关基层人民法院共计12家法院共同签署备忘录，为构筑长三角环境司法保护协作机制奠定基础[4]。

　　从海事法院角度看，有关海事法院主动合作，坚决扛起专门法院司法协作大旗，以更高标准，面向国际搭建专业的海事司法合作交流平台。上海、南京、宁波、武汉四家海事法院于2021年11月签署《长三角海事司法合作协议》，在会商联络、审执联动、资源共享、联合调研及人才培养五方面开展深入合作，促进立案管辖、委托送达、跨区域案件等业务协助办理，加强海事专业审判辅助资源及智库成果共享，更好发挥海事司法服务保障长三角更高质量一体化发展的职能作用。四家海事法院共同开通“长三角海事司法合作交流平台”，利用信息化技术加强四家海事法院立审执司法协作，可以实现委托送达协助、船舶分析系统互通、一键扣船协同、外国法查明、类案检索、执行债权登记等功能，积极促进司法资源共享。

　　3.区域内统筹

　　在省内，各人民法院发挥属地管辖的优势，纷纷以次流域、小流域为依托，以人民法院为主体，统筹司法资源配置，形成了各具地方特色的司法协作网。在长江上游，四川省高级人民法院指导辖区内德阳、成都、资阳、眉山、内江、自贡、泸州7家中级人民法院签订框架协议，雅安、阿坝、甘孜、凉山、成都、眉山、乐山、宜宾8家中级人民法院和2家科研机构签署框架协议，分别联手为沱江、岷江流域生态环境保护提供司法服务和保障。在长江中游，湖北省高级人民法院指导武汉、孝感、汉江、荆门、襄阳、十堰6家中级人民法院及武汉海事法院签署框架协议，以充分发挥审判职能，建立全方位、多层次的司法协作机制，用法治力量保护好汉江流域生态环境。随着《宜荆荆恩城市群生态环境合作协议书》签订生效，宜昌、荆州、荆门、恩施建立生态环境和大气污染联防联控机制，对长江、清江等流域进行协同治理，四地中院于2022年8月共同签订《“宜荆荆恩”法院司法协作协议》，以地方政府协议为基础，人民法院围绕优化营商环境、保障民生权益、保护生态环境、助推法治政府等重点领域开展司法协作，将在跨域诉讼、矛盾纠纷化解、审判执行协作、智慧法院建设、人才队伍建设等方面精准发力，实现基层社会治理共同缔造。在长江下游辐射地区，浙江省衢州市、金华市、杭州市、嘉兴市、绍兴市、宁波市6家中级人民法院联合签署框架协议，浙江省丽水市龙泉区、温州市永嘉区等10家基层人民法院联合发布《关于构建瓯江流域生态司法保护协作机制的意见》，加强钱塘江、瓯江等重点流域区域各人民法院之间在审判事务、裁判标准、审判资源和司法宣传等方面的跨区域协作[5]。

　　（三）海事法院对长江大保护的独特价值

　　海事法院作为专门法院，在区域管辖上具备独特的体制优势。早在2007年，时任最高人民法院副院长万鄂湘就提出建议：水污染案件应全归海事法院审理[6]。通过九年的司法理论研究与实践，最高人民法院2016年2月发布《关于海事法院受理案件范围的规定》，大幅调整海事法院的受理案件范围，其中将“海洋及通海可航水域开发利用与环境保护相关纠纷案件”单列为一大类案件，使该境类案件与海事法院过去大量审理的海事侵权纠纷、海商合同纠纷一起，并列成为中国海事专门审判的主要案件类型。同时，还将上述领域的相关环境行政案件纳入海事法院管辖范围。可以说，这种管辖范围的调整，延伸了海事法院的管辖范围，为海事法院在环境司法领域大显身手提供了制度支撑。

　　目前我国11家海事法院中，涉长江流域司法管辖的共3家，分别为武汉海事法院、南京海事法院和上海海事法院。其中，武汉海事法院管辖区域为上起四川省宜宾市合江门、下至安徽省和江苏省交界处的长江主干线及相应的与海相通的可航长江支流水域，管辖的长江干线区域贯穿五省一直辖市（四川、湖北、江西、湖南、安徽、重庆），管辖连接长江支流与海相通的可航水域岷江、沱江、嘉陵江、乌江、湘江、汉江、赣江和洞庭湖、鄱阳湖两大湖区等，辐射长江流域经济带；南京海事法院管辖区域为自江苏省与山东省交界处至江苏省与上海市交界处的延伸海域，自江苏省与安徽省交界处至江苏省浏河口之间长江干线及支线水域，以及江苏省行政区域内的港口与通海可航水域；上海海事法院管辖区域为江苏及上海沿海海域（包括洋山深水港及周边海域）和长江水道浏河口以下通海水域。从地域分布、管辖范围、成立历史来看，武汉海事法院所涉及的长江流域最为广阔。从环境资源审判庭设立情况来看，武汉海事法院环境资源审判庭设立于2014年8月，是长江沿线三家海事法院中唯一设立环境资源审判庭的法院，也是全国唯一设立专门环境资源审判庭的海事法院（厦门海事法院设立有行政和生态环境审判庭）。[7]因此，在谈及海事法院与长江大保护关系时，武汉海事法院具有十分典型的理论和实践研究意义。

　　（四）海事法院开展司法协作的重要意义

　　长江流域是一个独特而完整的复杂巨型系统，地域上横跨中国东中西三部，有着独特的生态系统。长江大保护突出的全流域、整体性理念；但同时，各区域间经济社会发展水平、社会治理能力差异很大。如果仅靠一地、一法院，或许可以修复部分表面问题、局部问题，但对于牵一发而动全身的长江全流域保护来说，难以真正实现“保护优先、绿色发展”的目标。[8]

　　某种意义上，传统管理语境下的司法管辖割裂了长江全流域的统一性，局部的司法管辖无法有效或全局性地解决长江大保护整体性问题。[9]各地司法机关受制于各地的经济社会条件，在司法理念等层面一定存在差异，这与长江大保护强调的统一语境产生偏差；而在具体案件中对法律的适用、具体裁判的尺度也因地因人而不同，长久来看，同样不利于长江整体性保护，并客观上削弱了司法的公信力。回溯来看，2019年前的武汉海事法院完整行使长江海事海商与行政案件司法管辖权，无疑是具有超前战略眼光和划时代意义。虽如此，尽管海事法院在司法管辖权上具有跨区域、跨流域的特点，但独木难支，受制于行政区划、法院定位、人才资源等因素影响，单独依靠海事法院实现长江大保护的目标，在理论和实践层面都缺乏可行性。海事法院虽然可以积累更多的案件资源和审判经验，但在长江大保护的战略背景下，必须各方形成合力，开展广泛深入协作，方可构筑守护长江生态环境的司法长城。

　　二

　　武汉海事法院在长江大保护司法协作领域的探索

　　（一）环境资源审判实践

　　1.出台指导性意见

　　武汉海事法院制订《充分发挥海事审判职能为长江经济带高质量发展提供司法服务和保障的意见》，主动适应经济社会发展新形势新常态，为充分发挥海事司法职能，服务与保障长江经济带高质量发展。

　　2.夯实理论研究基础

　　武汉海事法院结合审判工作实践，专门成立课题组对长江经济带海事海商案件审判基本情况、特点进行研究，对典型案件进行分析，为诉讼主体提出相应对策与建议，于2017年完成《长江经济带海事司法保障大数据专题分析（2010-2016）》。充分利用长江海商法学会及最高人民法院环境资源司法理论与实践基地平台作用，论证了受理破坏长江生态环境刑事案件的必要性和可行性，已经完成《海事法院管辖涉海（水）刑事案件大数据专题研究》。在《长江保护法》出台前，积极参与立法研究，向全国人大常委会提交《关于推动长江保护立法的建议》，选派法官参加全国人大、湖北省人大专家咨询会。组织撰写的《充分发挥海商海事审判职能，服务长江经济带环境保护、绿色发展》，该调研成果通过湖北省法学会报送湖北省委、省政府及相关部门，服务领导决策。成功申请研究课题环境侵权受害者权益司法保护、严格的生态环境司法保护机制，顺利完成有关汉江中游水环境治理、畜禽养殖水污染、长江中游禁渔与生物多样性保护、在湖北武汉设立长江生态环保法院、湖泊湿地保护等调研报告30余篇次。

　　3.调动各方资源

　　武汉海事法院与长江海商法学会连续多年专题举办长江水环境保护法学理论与实务研讨会、长江生态法治保障研讨会，中国法学会、最高人民法院、交通运输部、湖北省高级人民法院、湖北省法学会、长江行政管理机关、科研院校及沿江兄弟法院等单位领导和专家学者围绕如何充分发挥司法职能，依法严厉打击破坏长江经济带生态环境的非法采砂、黑码头以及推动海事刑事审判、逐步实现海事审判“三合一”，加强对长江经济带发展法治保障等问题展开深入探讨武汉海事法院以长江海商法学会为平台，积极组织、参加湿地环境资源理论与实践相关会议，动员社会各界围绕湿地保护开展调研，共同参与湿地保护工作。2021年12月，由武汉海事法院和长江海商法学会联合主办的长江海商法学会2021年年会暨长江生态保护论坛成功召开，线上直播观看量达10万余人次。有关公益诉讼现场直播网上观看人数达5000人。同时，武汉海事法院与武汉大学、中南财经政法大学、西南政法大学、安徽师范大学等高校和研究机构共建学术交流平台，推动湿地司法保护的理论和实务深度融通。2022年6月，武汉海事法院、长江海商法学会与武汉大学法学院举行法学教育实践基地授牌仪式，重点关注长江生态司法保护工作。2022年9月，武汉海事法院与中南财经政法大学签署战略合作协议，开展共建“湿地保护法治研究基地”、“校外法学实践教育基地”等系列活动，围绕“湿地保护法治研究”建立研究平台并开展研究合作。

　　4.积累审判经验

　　武汉海事法院高度重视环境资源审判工作，依法审理环境资源案件，保障长江经济带的生态安全和绿色发展。推动建立长江流域水资源环境公益诉讼集中管辖制度，依法保护法定机关和有关组织的水资源环境公益诉权，着力打造长江流域环境资源审判支点，保障长江经济带的生态安全和绿色发展。依法审结网湖湿地保护公益诉讼案入选全国法院长江流域生态环境司法保护十大典型案例、湖北省2019年度十大法治创新案例，被评为全国环境资源审判优秀裁判文书二等奖。该案的审理坚持注重预防、公共参与的环境司法理念和原则，庭审过程全程公开，裁判文书网上公开，切实维护公众知情权、参与权与监督权，增强了环资审判公信力，并探索建立协同保护、立体保护、区域保护、全方位保护制度，进一步促进公众湿地保护意识的提高。又如：武汉海事法院审理的荆州长湖湿地中华鲟保护案被评为全国环境资源审判优秀裁判文书三等奖，本案涉及长江珍稀特有物种中华鲟。通过法院协调和当地行政部门的督促，四位被告积极整改治理，已经在事发后停止侵害、排除妨害、消除危险，终止承包养殖合同，实施环长湖湿地修复项目，对保护区采取一系列生态修复措施，累计投入资金上亿元，湿地修复、生态环境治理效果明显。武汉海事法院将上述相关措施进行了公示，并邀请人大代表、政协委员和有关专家现场考察，接受人民群众的监督，得到了社会的广泛认可，办案效果良好。另外，武汉海事法院审理的黄石保安湖湿地保护案成功调解，创新环境修复责任方式，被评为湖北法院环境公益诉讼典型案例；受理的武汉草湖自然保护区湿地保护公益诉讼案，运用预防原则进行裁判，有效防范湿地环境因渔业养殖经营遭受进一步损害。

　　（二）司法协作领域的亮点

　　1.以框架协议等奠定协作基础

　　武汉海事法院管辖范围涉及长江流域六省市，在发挥各区域协同、促进司法联动方面具有独特优势。近年来，武汉海事法院结合环资审判工作特点，与兄弟单位、检察机关、行政机关等密切合作，携手推进湿地保护的司法联动机制建设。如：武汉海事法院与湖南省长沙市中级人民法院、岳阳市中级人民法院分别签订《长江中游跨区域环境资源司法协作框架协议》《涉长江环境资源审判协作框架协议》，突出湿地和长江江豚保护，积极构建全方位的长江中游跨区域环境资源司法协作格局；携手鄂湘皖赣四省六地法院签订《长江中下游环资司法协作机制框架协议》，将湿地保护领域作为公益诉讼工作的重点，全力打造跨流域、跨区域司法协同，为长江中下游湿地生态环境保护提供更加优质高效的司法保障；联合武汉、孝感、汉江、荆门、襄阳、十堰等六家中院签署协议，用法治力量保护好湖北汉江流域生态环境；与竹山县政府、十堰中院签订协议，共建南水北调保护修复基地。武汉海事法院还探索与江西法院和有关单位合作，推动长江江豚跨省修复资金落地。

　　2.积极设立保护修复基地

　　2022年5月以来，武汉海事法院先后会同湖北省内有关中基层法院分别在漳河国家湿地公园、金银湖国家城市湿地公园、宜昌市卷桥河湿地公园、洈水国家湿地公园、百溪河国家湿地公园、金湖国家湿地公园共建生态环境司法保护修复基地，配套建立环境司法修复联席会议制度、生物多样性司法保护综合协同机制、生态环境保护联合宣传工作制度，通过司法手段与行政机关联动进一步保护湖泊与湿地的生态环境。

　　同时，武汉海事法院还积极探索“一个案件+一个协议+一个基地”的“1+1+1”的工作模式。通过相关案件审理，与相关职能部门签订协议，建立湿地保护与修复基地，实现了“审结一案，教育一片，保护一地”的教育引领效果。如：2020年9月，与荆州市生态环境局荆州纪南文旅区分局共同设立首个“生物多样性司法保护修复基地”，携手保护长湖及其湿地；2021年4月，与湖北龙感湖国家级自然保护区管理局等签订《共建湿地及湖泊生物多样性司法保护修复基地框架协议》，携手保护龙感湖及其湿地；2022年3月，与湖北省黄石市人民检察院签订《共建湿地及湖泊司法保护协作机制框架协议》，在湖北首次法检合作，共建湖北网湖省级湿地自然保护区生态环境司法保护基地；2022年7月，与荆州市中级人民法院、洪湖市人民法院、洪湖国家级自然保护区管理局签订《共建洪湖湿地国家级自然保护区司法保护基地框架协议》；2022年9月，为更好地探索保护漳河湿地，武汉海事法院联合湖北荆门中院、中南财经政法大学、湖北省长江生态保护基金会等举办调研活动，共同商讨倡议加强湿地环境保护。近期，又在审理的一起梁子湖湿地保护公益诉讼案中，与武汉大学环境法研究所、中南财经政法大学环境资源法研究所、湖北省长江生态保护基金会、监利市何王庙长江江豚省级自然保护区管理处共建“湿地暨生物多样性司法保护修复基地”，并通过生态修复资金委托第三方监管模式保护长江江豚，进一步改善湿地生态环境。

　　3.打造学习实践交流平台

　　长江流域生态系统是我国重要的生态安全屏障，湿地是长江流域生态系统中的重要组成部分。为切实抓好长江流域的湿地生态环境保护，武汉海事法院以长江海商法学会为平台，积极组织、参加湿地环境资源理论与实践相关会议，动员社会各界围绕湿地保护开展调研，共同参与湿地保护工作。2021年12月，由武汉海事法院和长江海商法学会联合主办的长江海商法学会2021年年会暨长江生态保护论坛成功召开，线上直播观看量达10万余人次。有关公益诉讼现场直播网上观看人数达5000人。同时，武汉海事法院与武汉大学、中南财经政法大学、西南政法大学、安徽师范大学等高校和研究机构共建学术交流平台，推动湿地司法保护的理论和实务深度融通。2022年6月，武汉海事法院、长江海商法学会与武汉大学法学院举行法学教育实践基地授牌仪式，重点关注长江生态司法保护工作。2022年9月，武汉海事法院与中南财经政法大学签署《战略合作协议》，开展共建“湿地保护法治研究基地”“校外法学实践教育基地”等系列活动，围绕“湿地保护法治研究”建立研究平台并开展研究合作。

　　三

　　长江大保护司法协作的突出困境

　　（一）顶层设计“司法协作”有待法律进一步明确

　　司法协作在宪法层面是可以找到依据的，具体体现在第一百四十条：人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。宪法条文十分明确，对于协作主体限于司法机关与公安机关，协作内容限于刑事案件，众多行政机关中仅有公安机关规定在协作范围内。对于人民法院来说，尤其是面对长江大保护高标准严要求，很明显上述司法协作主体、对象、内容无法满足实践要求。

　　现行人民法院组织法没有直接规定有关司法协作，法律文本中没有“协作”“配合”等字眼，该法第二条第二款如此界定法院的职责定位：人民法院通过审判刑事案件、民事案件、行政案件以及法律规定的其他案件，惩罚犯罪，保障无罪的人不受刑事追究，解决民事、行政纠纷，保护个人和组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，维护国家安全和社会秩序，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严和权威，保障中国特色社会主义建设的顺利进行。作为规定我国人民法院组成和活动原则的宪法性法律，人民法院组织法规定了人民法院机构设置及其职责权限，有关规定属于原则性、概括性描述，虽高度凝练但不免笼统，缺乏对人民法院与其他司法机关、行政机关的协作关系进行原则性规范性的规定。

　　在我国法律体系中，尚未对“司法协作”在法律层面进行明文规定。即使是前文论述的《长江保护法》，亦未对司法机关的协作作出明确规定。司法协作目前仍处于由最高人民法院统筹安排、各地区自行探索阶段，各层级各区域的协作往往以“意见”“框架协议”“备忘录”等形式体现。某种程度上，其宣示、宣传价值大于指导规范司法行为，缺乏强制力和约束力，在制度执行层面更会遇到难以落地的问题，这与缺乏顶层设计与法律基础不无关系。

　　（二）现代环境治理体系尚未形成

　　习近平总书记强调，要把恢复长江生态环境摆在压倒性位置。习近平总书记在2018年5月召开的全国生态环境保护大会上明确指出，“推进生态文明建设还有不少难关要过，还有不少硬骨头要啃，还有不少顽瘴痼疾要治，形势仍然十分严峻”。笔者通过办案发现，仍然存在地方党委政府仍然没有转变观念，发展经济以牺牲环境为代价，漠视环境法律法规，或者应付塞责而使环境继续恶化的情形；同时也存在企业为了降低成本，不主动治理污染，建设环保设施，或者有治理设施也不正常运行，违法排污的情形。党的十八大以来，雷霆万钧的环保督察和严格执法使我国环境监管的形势正在发生质的变化，地方党委政府缺位、企业逃避监管的突出问题正在向地方党委政府能力不足、企业有心无力的问题转变。为了恢复长江生态环境，地方党委政府及行政机关应担重任并无可替代。在环境民事公益诉讼中，由于技术原因的制约，要求被告承担恢复环境义务实际上非常困难。在面对招商引资问题时，地方党委政府等行政机关往往与企业利益具有高度重合性，容易发生出现问题相互隐蔽、遮盖的情况。

　　政府职能交叉重叠，事权不够明晰。大部制改革后，农业农村、自然资源和规划、园林和林业、生态环境等部门之间涉及生态环境管理的权限存在交叉重叠现象，界定不够清晰，部门之间、与司法机关之间协作机制还未健全，影响环境保护及治理成效，关于环境保护治理的权限有交叉的部分或者界定模糊的部分可能引起抢着管或者都不管的情形，不利于工作的开展。例如，笔者办理的案件涉及磷矿污染恢复与治理，相关工作虽然是一个整体，但资源的审批利用、生态环境保护和湖泊污染治理分属不同部门，缺乏统筹安排，工作效率不高，没有实现信息共享，没有形成联动的最大合力。

　　法院与行政机关配合程度有待提升。根据《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范》相关规定，法院在受理相关案件后，及时函告相关行政机关，但很多行政机关履行环境职责意识不强、领导重视不够、环保专业人才欠缺、行政执法乏力，依法监督履职情况并不理想。

　　（三）司法协作以签订框架协议为主，除执行外其他相关工作进展缓慢

　　《长江保护法》对“长江流域”的法律属性进行了界定，为构建长江流域大保护的多元共治体系和长江经济带绿色发展空间格局奠定了基石，对开展长江保护的相关主体的责任进行了界定，对保护机制进行了设计，但正如前文所述，未见对司法机关在开展协作治理方面的表述。这意味着，在法律层面的长江流域治理重心发生了偏移：结束了多年的立法呼吁，法律正式实施，司法机关特别是法院将面临法律贯彻实施的急迫关切。有基于此，最高人民法院相继出台《关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》《关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见》《关于为长江三角洲区域一体化发展提供司法服务和保障的意见》《关于贯彻〈中华人民共和国长江保护法〉的实施意见》《关于新时代加强和创新环境资源审判工作为建设人与自然和谐共生的现代化提供司法服务和保障的意见》《贯彻实施 <长江保护法> 工作推进会会议纪要》等文件，希望从顶层设计层面，为各地司法机关开展工作和协作提供依据和支撑。但必须承认，当前，各地司法协作仍处于探索阶段，无论是跨区域、跨流域的司法协作保护模式，还是区域内统筹协调，成熟可复用的司法协作模式确立仍有很长一段路要走。

　　（四）集中管辖机制没有完善标准，全流域缺乏统一的管辖法院

　　集中管辖机制没有完善标准，海事法院管辖权仍存模糊地带。最高院于2015年初公布环境民事公益诉讼司法解释后，社会组织作为原告的资格已细化规定为“依照法律、法规的规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等”，对于原告主体资格要求更加明确，且对社会组织提起环境民事公益诉讼的地域范围不作限制。随之而来的问题是目前司法实践中，有的以生态系统或者生态功能区为单位相对实行跨地市级行政区划集中管辖案件，有的特定案件实行跨行政区划集中管辖案件，各地都在先行先试，没有一个明确的标准。武汉海事法院的管辖范围自四川省宜宾市合江门至安徽省和江苏省交界处之间长江干线及支线水域，其中主要港口就包括宜宾、泸州、重庆、涪陵、万州、宜昌、荆州、城陵矶、武汉、九江、安庆、芜湖、马鞍山等十余个。然而对于该管辖区域内，只有湖北省高级人民法院于2015年3月确定由武汉海事法院负责管辖湖北省内长江干线及支流水域水污染损害等环境公益诉讼案件，对于湖北省外武汉海事法院管辖范围内的环境公益诉讼，该院具有多大范围的管辖权并不够明确，而这种不明确，本身就与长江一体化治理与保护的内在要求形成的冲突，该院可以或者应当管辖的环境民事案件实际上已经被其他省市切分、蚕食。

　　作为长江干流流经里程最长的省份，湖北肩负着长江流域生态环境保护的重任。目前，湖北已在全省10个基层法院相关内设机构加挂“生态保护法庭”牌匾，形成全省法院“1+5+10+N”环资审判组织体系。但由于涉及多个法院和地区，实际上法院工作主体仍延续各管各的一段流域的做法，起不到“组合拳”的良好效果。在裁判尺度方面，以武汉海事法院与十堰中院为例，在同样审理农业畜牧业养殖污染环境民事公益诉讼纠纷（公益诉讼起诉人湖北省十堰市人民检察院与被告郧西县魏多成养猪专业合作社水污染责任环境公益诉讼一案），面对相似的案情，审理思路、裁判结果均有不同。在同一省内资源相对更容易集中、信息更容易互通的情况下，此类问题仍时有发生，可以想见，若纵观整个长江流域，可能引发的问题和潜在风险将可能更为复杂和棘手。

　　四

　　长江大保护司法协作的提升建议

　　（一）加强顶层制度设计

　　本文所谈及的“司法协作”，与现行法律中常见的“司法协助”概念不同。司法协助仅限于委托送达、代为调查、协助执行等内容，而司法协作的内涵更为丰富，不仅是过程性的，更是结果导向的；在所涉及主体上，不仅要求司法体系内部各机关配合，也引导司法机关与其他社会组织开展合作与共治。考虑到相关主体众多，需要从顶层设计上增加规定与协调，发挥体制机制的统筹引导作用。

　　从法院视角出发，作为宪法性法律，《人民法院组织法》具备在法律层面完善法院之间协作机制的条件，将关于法院之间开展司法协作的相关要求，即使以一种概括性表述的方式进行规定，也将对法院体系内部的司法协作起到极大的引领和推动作用，提升生态环境司法保护效率和质量。

　　但仍需注意的是，《人民法院组织法》也仅是对法院体系进行的组织机制方面的规定。考虑到法律的严肃性、稳定性，若大范围在涉及其他司法机关、行政机关以及各类社会组织的法律法规中调整、增加相关表述，也是一件难度极大的工程。若将目光进一步聚焦至长江生态保护领域，或许可以从《长江保护法》的后续调整中寻求破解路径。《长江保护法》本身已经明确了在长江保护领域各主体的责任与义务，确立了相关的统筹协调机制，若能够在其中继续加入关于“司法协作”的表述，不仅有利于节约立法成本，更能够进一步完善这种统筹协调机制，推动各主体之间突破地理和行政空间的制约，以“长江大保护”作为最终目标，参与进长江生态环境保护的协作共治当中。

　　（二）重视培育形成现代环境治理体系

　　中共中央办公厅、国务院办公厅《关于构建现代环境治理体系的指导意见》要求构建“党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众参与”现代环境治理体系，人民法院在共抓长江大保护的协作工作中应毫不动摇坚持党的集中统一领导，以强化政府主导作用为关键，以深化企业主体作用为根本，以更好动员社会组织和公众共同参与为支撑，实现政府治理和社会调节、企业自治良性互动，完善体制机制，强化源头治理，形成工作合力，为推动生态环境根本好转、建设生态文明和美丽中国提供有力制度保障。

　　地方党委政府应坚持牢固树立“绿水青山就是金山银山”的社会主义生态文明观，充分认识到生态优势是国家和地区综合竞争力的重要组成部分。地方党委要加强党政主体责任，严格实行“党政同责”“一岗双责”，统筹一盘棋，认真贯彻落实党中央决策部署，加强领导和协调，切实扛起生态文明建设的政治责任，党委主要负责同志更要亲自谋划、主动参与、靠前指挥、迎难而上，敦促各方着力推进污染治理各项工作任务落实，为长江建设付出更多努力。

　　充分发挥政府行政机关的职能。根据《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范》相关规定，人民法院在受理相关案件后，及时函告相关行政机关，并积极走访当地党委政府，一方面督促行政机关积极履行职责，另一方面可以起到较好的宣传作用。人民法院要坚持到相关重点地区、生产环节进行实地宣传与调研，到当地党委政府、行政机关和重点企业进行走访，听取他们的意见，了解目前存在的问题和困难，相信群众、依靠群众、发动群众，强化生态底线管控，从严格执法、维护权益、注重预防、公众参与等方面，推动构建环资司法保护的综合治理格局。坚持把修复长江生态环境摆在推动长江经济带发展工作的重要位置，促进政府、企业走生态优先、绿色发展之路。

　　扩大企业市场主体参与力度和广度。作为最广泛的市场主体，在现代环境治理体系中的作用和重要性不言而喻。《环境保护法》中，规定企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。《长江保护法》中也在9处提到了企业主体的相关责任和义务。因此，企业参与不仅是社会责任的体现，更是法律规定的义务。把参与长江大保护纳入企业的发展战略和行动，不仅有利于长江生态系统的保护和修复，同时，也极大激励和触发企业的绿色转型，为长江经济带高质量发展作出不一样的贡献。2019年12月由中国节能集团、中国三峡集团等39家单位联合设立的共抓长江大保护科技创新联盟，为企业探索加强长江大保护提供了成功范例[10]。同时，企业还应当加强与其他主体配合，通过多种路径，有效参与进长江大保护的生态治理格局之中。

　　激发社会组织和公众参与热情。2022年11月，《湿地公约》第十四届缔约方大会举办，在中国湖北武汉设线上线下主会场、在瑞士日内瓦设线上线下分会场。期间武汉海事法院等单位承办“共建生命长江，传承大河文明”长江大保护论坛，围绕长江大保护的成效与愿景、长江大保护的司法力量、长江大保护的社会化参与等三个议题设置圆桌沙龙。武汉海事法院、武汉大学环境法研究所、中南财经政法大学环境资源法研究所、湖北省长江生态保护基金会、监利市自然资源和规划局共建“湿地暨生物多样性司法保护修复基地”。论坛发布了《全民参与长江大保护倡议书》。倡议要深怀对大自然的敬畏之心，凝聚保护长江的社会共识，推进社会治理创新，动员更多利益相关方参与。充分调动科研机构、社会组织等社会资源，鼓励各个社会阶层，积极主动参与长江大保护行动。倡导公众积极参与碳达峰、碳中和行动，协同节能减排、减污降碳，提高能效，减少化石能源使用，发展新能源，提升生态碳汇能力。做好长江大保护科普宣教，扩大公众参与面，提高公众关爱长江、保护环境的意识。打造长江生态文化公园，传承和创造新的大河文明。加强科研及协同创新、建立数据共享平台及科技应用考核评价体系，为保护与管理夯实技术支撑，共建智慧生态长江[11]。这些倡议为今后一个时期围绕长江大保护开展广泛的社会动员和激发社会参与热情提供了极具方向性和落地性的指引。

　　（三）全方位司法协作

　　最大限度地突破不同部门间的壁垒，高质量整合资源，将司法保护生态的功能发挥到最大化。例如进一步积极推动建立、强化法院与检察、公安、环保、海事、港航等行政部门的沟通合作、联动执行，充分发挥行政部门在处理环境保护案件中的威慑、监督作用。进一步抓好环境保护案件执行和解工作，妥善化解环境保护案件。邀请环境保护部门协助调解环境保护案件。积极聘请环保专家担任特邀调解员，建立健全环境保护专家库，协助法院开展诉讼调解工作。大力强化环境保护案件执行工作。加大执行力度，加快执行进度，保证执行效果，切实保障环境保护案件救济的及时性。与涉污企业所在辖区村镇构建起常态化的联动机制，形成全覆盖、全天候的监督网格，向社区和居民公布举报电话，发动周边村民进行监督。一旦有群众举报被执行人违法重启涉污行为的，第一时间查看现场，第一时间果断处置，强化执行效果，提高执行威慑，彻底消除涉污企业的侥幸心理。

　　建立生态修复补偿机制，确立“破坏者修复、损害者赔偿、法院引导监督、司法行政联动”的生态修复原则。加强与生态环境、自然资源等部门的沟通，加强环保行政执法与司法协作，发挥法院职权作用，加强司法建议工作，确保相关案件审理法律效果和政治效果、社会效果的有机统一。

　　（四）探索设立专门法院

　　多年来，全国各省地方法院在环境司法上探索出许多有益的探索。无论是十多年前就开始设立的贵州清镇环保法庭，还是近些年来成立的江西鄱阳湖环境资源法庭，以及江苏省设立的九个环境资源法庭，都是在一个相对独立完整的体系内尝试环境司法的新举措，实行行政区划和司法管辖适度分离的环境司法集中管辖制度，有利于环境司法的公正、有效开展，取得良好的司法效果。1950年，瑞士、法国、卢森堡、德国和荷兰五国联合成立的保护莱茵河国际委员会，经过60多年发展，已成为全球流域治理领域的一个多国间高效合作的典范[12]。英国成立了治理专门委员会和泰晤士河水务局，对泰晤士河流域进行统一规划与管理, 提出水污染控制政策法令、标准，有充分的治理资金保障，被国际上称为“水工业管理的一次大革命”[13]。美国田纳西河流域管理始于1933年，当时美国新任总统罗斯福为摆脱经济危机的困境，实施“新政”，田纳西河流域被作为一个试点，美国国会通过《田纳西流域管理局法》，成立田纳西河流域管理局，对流域内自然资源进行综合利用和开发，促进地区发展[14]。芬兰设立“水域权利法庭”专门解决涉及水域权纠纷以保护水资源；澳大利亚新南威尔士州设立“土地环境法院”，全面处理涉及土地规划与环境问题纠纷事宜。在总结地方法院环境审判的试点经验和国外先进做法的基础上，设立长江大保护的专门法院，既是对域外江河流域治理成功经验的借鉴，也是我国创新长江流域司法保护的重大举措，有利于构建长江经济带流域司法保护一体化保护机制，不仅有助于具体案件的审批和解决，也能在一定程度上，系统化地消化前述提到的其他问题。

　　建议试行武汉海事法院集中管辖长江大保护案件，能够解决现有的长江流域环资庭之间衔接和协调不足，跨行政区域、跨流域间的环境资源案件管辖出现争着管、不愿管彼此推诿的问题。武汉海事法院作为我国第一批设立的海事法院，积极行使跨行政区域管辖权，符合中央及最高人民法院司法体制改革要求，在行使跨行政区域管辖方面积累有很多可复制、可推广的经验，为在武汉设立长江生态法院提供了有效实践样本。最终通过完善长江流域省级司法协作机制，推动设立全流域长江生态法院。集中管辖的核心是行使长江流域跨行政区域管辖权。湖北省正在深入构建全国建设新发展格局先行示范区，实现绿色崛起，促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的美丽湖北。要体现共抓大保护，坚持生态优先、绿色发展的原则，在长江全流域设置长江生态环保法院，统一行使管辖权，保障长江环境司法资源合理、高效利用。建议未来在武汉设立将总部设在武汉，在长江上、中、下游分别设立长江生态法院分院或者派出法庭，以便统一裁判尺度，树立全流域一盘棋管理体制机制。

　　注释

　　[2]周闻韬、罗沙：长江经济带沿线省市法院携手为生态保护注入司法“合力”，新华社重庆2018年9月20日电。

　　[3]刘婧：《最高法通报长江经济带生态环境司法保护工作情况并发布十起典型案例》，载《人民法院报》2020年1月10日，第1版。

　　[4]最高人民法院：《长江流域生态环境司法保护状况》白皮书，参第三部分第三项完善司法协作机制，2020年9月25日。

　　[5]吕忠梅、张忠民：《环境司法2021：推动中国环境司法体系建设迈向新征程》，载《中国环境司法发展报告（2021）》，https://www.court.gov.cn/xinshidai-xiangqing-361301.html，最高人民法院官网，2022年6月5日。

　　[6]梅军、李明：《全国政协委员万鄂湘：水污染案应全归海事法院审理》，载《楚天都市报》2007年03月14日。

　　[7]相关设立情况通过检索11家海事法院官网得出。

　　[8]吕忠梅：《中国环境监的背景、意义与价值》，载《中国环境监察》，2021年1月。

　　[9]吴勇：《我国流域环境司法协作的意蕴、发展与机制完善》，载《湖南师范大学社会科学学报》，2020年第2期。

　　[10]马语谦：共抓长江大保护科技创新联盟在京成立，国务院国有资产监督管理委员会官网，http://www.sasac.gov.cn/n2588025/n2588119/c13182461/content.html，2019年12月19日。

　　[11]胡洁明：武汉海事法院等承办《湿地公约》第十四届缔约方大会主题边会，荆楚网，http://news.cnhubei.com/content/2022-11/10/content_15209018.html，2022年11月10日。

　　[12]杨丞娟：《府际协同治理视角下长江经济带高质量发展——莱茵河流域治理的经验借鉴》，载《湖北社会科学》， 2021年第11期。