“全面两孩”落地最快明年2月 此前二孩罚的款不会退

    政策正式实施后不会出现人口爆发式增长，生育意愿会随优惠政策改变

　　十八届五中全会提出“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”，虽然离“全面两孩”政策正式实施还有一段时间，但依然引起了社会的广泛关注。

　　那么，到底何时生才不算违规?新的生育政策是否会带来人口过剩?各省是否可以提前出台政策?

　　带着这些问题，记者连日来采访了数位业内专家。有专家表示，“全面两孩”政策最快明年2月就有省份正式落地，在此以前还需要经过立法、统筹等必须步骤。

　　□记者胡梦

　　正式实施还需立法和统筹

　　连日来，对于“全面两孩”实施的时间表公众有诸多疑问，消息传出后湖南省曾表示可能提前实施。但这一说法被国家卫计委指导司负责人否定，明确“全面两孩”政策必须依法启动实施，需要提请全国人大常委会修订《人口与计划生育法》，配套的法规规定也要相应修订，修订后的《人口与计划生育法》施行之日，就是全面两孩政策正式实施之时。在此之前，各地各部门不得自行其是。

　　“全面两孩”具体到各省，正式实施是否有时间表?

　　“这次生育政策的调整可以说是步子很大，是中央决策层对人口认识理念的改变。”中国人口学会理事石智雷副教授在接受记者采访时表示，长期以来各地专家都在推动“全面两孩”政策的尽快实施，但决策形成并不代表就是政策正式实施了，首先还是要经过立法，这个立法除了全国人大常委会修订《人口与计划生育法》外，各省人大常委会也要修改立法。

　　第二步则是中央立法后的统筹，不同的省份将对目标人群数量和生育意愿进行摸底调查，然后再决定政策如何推动。因此，“全面两孩”政策并没有设时间表，各省也会考虑因政策的落地还要出台指导意见以及公共配套的政策，石智雷预计，最快的省份应该是明年的2月份落地。因为一般各省两会后会提请省人大修改立法，立法修改后即可实施，而省两会多集中在每年一二月份前后。

　　“从大层面上来说，实际上还有第三步，也就是长期生育政策的调整。”石智雷说，中国地域特别大，经济水平差异明显，生育水平差异也较为明显，因此高生育率地区和低生育率地区基本各占一半，到2018—2020年左右，各地根据目标和实际情况可有针对性地制定各地特色的生育政策，比如高生育率的地方如广东、江西，需要“放二控三”，低生育率地方如湖北、东北三省可再行调整，让人口能有一个稳定的、均衡的发展。

　　因此，生育政策的调整具有重大意义，将最终有利于改善性别结构、缓解老龄化和劳动力持续下降的压力，有利于家庭结构从“4、2、1”模式变为“4、2、2”模式。

　　对于一些公众关心的细节问题，权威部门和专家也给出了解答。例如现在怀孕3个月，如果按照正常时间生育，孩子应该是半年以后出生，这种生育是否属于“抢生”?

　　国家卫计委下属的中国人口与发展研究中心主任姜卫平表示，除修订人口与计划生育法之外，还需各地履行实施方案报批、地方人大修订计生条例等环节，才能使“全面两孩”最终落地，比照‘单独两孩’从决策披露到最终各地落地实施时间，生育二孩最快也要等到明年，是否属于违规，要看各地启动时间。

　　未来5年生育堆积将完全释放

　　对于以往曾因违规生育二孩缴纳的“超生罚款”，“全面两孩”政策实施后，是否会取消或者返还呢?南开大学人口与发展研究所教授原新表示，实施“全面两孩”并不意味着对计划生育政策的否定，生育权仍然会受到限制，作为体现违规成本的社会抚养费征收将继续执行，比如违规生育二胎、三胎情况，仍将征收社会抚养费。此外，对于此前生育二孩被罚款的家庭，从现有政策来看返还社会抚养费的可能性不大。

　　以往，只生一个孩子的父母可领取《独生子女父母光荣证》，给予一定的奖励，“全面两孩”政策实施后，如果只生一个孩子奖励是否维持?国家卫计委副主任王培安对此曾解释，实施“全面两孩”政策后，提倡按政策生育，对自愿生育一个孩子的夫妻，不再发放《独生子女父母光荣证》，不再享受独生子女父母奖励费等相关奖励优待政策。之前已经领取《独生子女父母光荣证》的，继续按规定的条件、标准、年限，享受各项计划生育奖励优待政策。已经领取《独生子女父母光荣证》要求再生育的，不再享受独生子女父母奖励优惠待遇，此前享受的不退还。

　　“单独两孩”政策实施以后，不少被人们诟病的生育证问题在各省重新进行了改革。王培安介绍，实施“全面两孩”政策后，将进一步改革完善计划生育服务管理，取消二孩审批，实行生育登记服务制度，生育第二个孩子的夫妻，可到一方户口所在地或现居住地办理登记，具体登记办法由各省(区、市)制订。

　　有人担心实施“全面两孩”政策后出现人口爆发式增长。石智雷向记者表示，根据“单独两孩”放开后的生育情况来看，应该不会出现人口爆发式增长，生育堆积应该在未来5年完全释放，2017年可能达到高峰，但平均每年只会增加200万—300万人口，2017、2018两年可能增加到530万之后实现回落，全国的总和生育率可能从现在的1.5—1.6上升到2.0左右，“十三五”以后可能回落到1.5左右。

　　生育意愿会随优惠政策改变

　　生育政策的改变是否意味着人们的生育意愿发生改变?专家给出的结论是：生育意愿实际上是无法调控的，政策响应情况还需看政策的配套。中国社科院发布的《经济蓝皮书：2015年中国经济形势分析与预测》指出，我国的总和生育率(即实际生育水平)已经下降到1.4左右，近年来更是持续走低，这对经济的影响较大，随着“单独两孩”政策的实施，生育量有所上升。

　　石智雷表示，生育率并不如预想的那么高，关键在于人们的生育意愿问题，预计“全面两孩”实施后，就湖北来说，符合条件的家庭约三成左右会生育。

　　愿意生则需要无后顾之忧，也就是社会的抚育体系、成本分担体系要跟上。湖北省人口与发展研究中心对湖北省宜昌市进行了一项深入调研，这个团队在向记者提供调研结论时提出，应该建立二孩抚育公共成本分担机制，在生育医院与生育行为趋于理性的情况下，经济压力、教育成本、婚嫁压力等生育、抚养成本等家庭经济能力，必然会取代其他因素成为主导家庭二孩生育选择的主要因素，围绕子女当前及未来消费的担忧，阻碍了育龄女性将再生育落实为生育行为。

　　因此，他们建议政府到2016年基本健全学前教育、义务教育、社会保障、公共卫生、计划生育等基本公共服务项目，防止生育高峰时期对公共服务产生的压力风险。到2018年，优惠性政策对生育行为起到了良好的导向激励作用，缓解了部分障碍对生育意愿的影响，针对各地实际情况，进行差异性政策干预，可借鉴发达国家采取鼓励生育的相关政策，在生育政策调整的第四个阶段，在局部超低生育地区建立二孩抚育成本分担机制，出台二孩政策补贴。

　　研究团队还指出，教育资源的缺乏、产房的紧张、交通的拥挤、就业的紧张，出现“许多家庭为了一所幼儿园深夜排队”、“许多家庭为了学区房不堪重负”等相关问题，如果公共服务不先行、不到位，即使生育政策放开，很多家庭也不敢轻易生二胎，建议对于基本公共服务项目最少提高5%—10%左右的财政支持，确保能够稳定承接开放性人口政策放开的公共负担。

责编：王玉涛