解读新一轮国土空间总体规划：让大城市“虹吸效应”转变为“辐射效应”

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　　近期，国家相继批复重要城市的国土空间总体规划，明确界定超大特大城市的城市定位、核心功能、开发空间等，为未来10年的发展定下主基调。

　　国内城市及区域发展格局是否由此产生变化？未来10年，哪些方面将对城市发展带来深刻影响？近日，云端会客厅邀请中国国土经济学会理事长、中国宏观经济研究院二级研究员肖金成，中国区域科学协会副理事长、研究员冯奎做客，就相关话题展开讨论。

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　　这一轮规划对城镇空间、农业空间、生态空间进行了界定

　　中国国土经济学会理事长、中国宏观经济研究院二级研究员肖金成。

　　《云端会客厅》：编制国土空间规划，在我国总体战略大局和政策统筹中是出于怎样的考量？如何认识国土空间规划的重要性和现实意义？

　　肖金成：国土空间规划，顾名思义，是对国土空间开发利用的总体布局和安排。国务院对各省及各大城市，尤其是超大城市和特大城市的国土空间规划陆续做了批复。

　　新时期，国土空间规划对优化国土空间发展格局，加强生态环境保护及推动城市开发建设有着重要的意义。未来国土空间的合理利用，比如保护基本农田，保护生态环境，加强土地集约化利用，都需要空间规划来保障。

　　国土空间规划的编制，早在2019年中共中央办公厅就作了部署，国务院也发布了指导意见，自然资源部在过去5年时间里一直在对各地空间规划的编制进行指导，目前有42个城市的规划获得批复，对各个城市都做了定位，这些定位对未来城市经济发展、空间布局和生态保护具有重要的指导作用。

　　在这一轮规划里，对城镇空间、农业空间、生态空间进行了界定。空间规划的“三区三线”值得重点关注，这是国土空间规划里最重要的内容。比如，城市开发边界在哪里，面积有多大，一般根据城市的发展趋势、产业和人口未来的需要进行预测。同样，对基本农田的面积、生态保护区的面积，通过规划确定下来，具有很强的约束力。

　　目前，大城市的人口很多、占地面积也很大，“摊大饼”的倾向很严重，空间规划提倡集约发展，强调内涵式发展，城市发展不能占用太多土地，所以这次国土空间规划的亮点就是把城市的开发边界作了界定，对优化国土空间发展格局具有重要作用。

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　　几个国家中心城市加上几十座区域中心城市的总体布局，能更好地增强国家的总体安全能力

　　中国区域科学协会副理事长、研究员冯奎。

　　《云端会客厅》：如何理解新一轮国土空间规划对国家、区域中心城市的划分？

　　冯奎：所谓国家、区域中心城市，在不同时期、不同类型的规划中都有体现。此次需要结合新一轮国土空间规划的顶层规划理念，进行新的认识。

　　关于区域中心城市的相关理论很多。比较优势理论强调，要依据城市比较优势，对城市进行专业化、差异化的功能定位。多中心的网络理论指出，在一个全球性的网络中，一个城市立足于所在区域，完全可以凭借一项或几项特色功能崛起。这就意味着，在不具备条件的情况下，一个城市没有必要超越现有阶段，拔高定位，打造全国中心城市那种全能型的城市。

　　新一轮国土空间总体规划，它的顶层规划理念是总体国家安全观。对许多城市进行区域中心城市方面的合理定位，有利于避免城市简单寻求过度扩张的“规模化”之路，可以有效缓解资源过度集中造成的“大城市病”。在当前全球形势下，超特大城市与其周边的中小城市、小城镇、乡村形成更具韧性的网络，能增强城镇、产业、生态等方方面面的韧性。整体上看，几个国家中心城市加上几十座区域中心城市的总体布局，这种结构也更合理，能更好地增强国家的总体安全能力。

　　有人说，国土空间规划将许多城市的定位“定低了”，这是一个误解。相当一批城市被定位为区域中心城市，在一定意义上开启了区域中心城市发展与竞争的新阶段，并不会影响他们在全球、在全国培育形成和发挥影响力，反而更有助于城市在特色功能上延伸，能更高效利用区域范围内的各种要素，更好地做实、做特、做强。

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　　告别以单一城市为核心的传统规划，将超大特大城市置于城市群都市圈

　　《云端会客厅》：在多个超大、特大城市的国土空间总体规划中，都强调要推动城市群、都市圈发展。如何理解其重要性？

　　冯奎：从宏观经济发展来看，城市群、都市圈的高质量发展，可以很好地发挥规模经济效应、创新效应、协同效应。我国要全方位扩大内需，而城市群都市圈是扩大投资的重要领域，是促进消费的重要载体。城市群、都市圈进一步发展，促进形成更加有力的统一大市场，有利于国内大循环，也有利于在国际上形成非常有竞争力的主体。

　　从城镇化的角度来看，一般而言，一个大的经济体，当城镇化率达到30%时，城镇化会加速发展。当城镇化率超过50%之后，城市群、都市圈的特征越来越突出。我国城镇化率已超过65%，十几座城市群、几十座都市圈崛起壮大，成为城镇化的主要空间形态。比如，长江经济带就像一条巨龙，上海引领的长三角城市群、武汉引领的长江中游城市群、成都、重庆引领的成渝城市群，它们分别从龙头、龙身、龙尾支撑起这条巨龙。

　　从规划的要求来看，传统城市规划以单一城市为核心，追求GDP增长和土地开发效率。新一轮国土空间规划强调“全域统筹”“多规合一”等，因此需要聚焦区域协同发展和空间资源高效利用，强调生态红线、永久基本农田的刚性约束，同时又要注重在较大区域实现弹性引导。所以超大特大城市的国土空间规划要置于城市群、都市圈区域，这有着内在合理性。

　　《云端会客厅》：明年是“十五五”规划的开局之年，2035国土空间总体规划与“十五五”规划是什么关系？如何实现政策的有效协同？

　　肖金成：国土空间规划的对象是地理空间。包括产业布局、城市建设、土地高效利用等，这是空间规划的基本功能。“十五五”规划全称是第十五个经济社会发展五年规划，强调的是经济社会发展。国土空间规划是相对长期的，而“十五五”规划期从2026年到2030年，只有5年时间。

　　“十五五”规划需要确定未来五年，我国工业、农业、服务业、城镇化水平等的发展目标，采用什么样的思路和措施实现这些目标，完成哪些任务。五年规划具有极强的中国特色，得到了国际社会很高的评价，在我国经济社会发展中发挥了重要作用。各省、市、县也要同步编制五年规划，起到提高认识和统一思想的作用。

　　总体来讲，经济社会发展规划和国土空间规划的功能不同，但也是相互衔接的。经济社会发展是在空间规划的基础上实现的，如城市建设是在城市开发边界范围内完成，不能突破这个范围，规划的项目不能占用基本农田，生态保护区范围内不能搞建设等等。也就是说两个规划不能出现冲突和矛盾。

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　　城市群内各城市是网络“节点”，未来要明确分工加强合作

　　《云端会客厅》：总体上看，国土空间总体规划对城市发展、人民生活将带来哪些影响？

　　肖金成：国土空间规划对城市的规模作了预测。千万人口城市，意味着就业岗位要大量增加，只有产业发展才能增加就业岗位，只有就业岗位增加才能够集聚更多人口。

　　对都市来说，这不仅是人口指标问题，更是产业发展的问题，但城市范围不能无限扩大，要在城市开发边界范围内集聚经济要素，因此，要发展新质生产力，培育更多技术含量高的产业，吸引更多优质产业集聚。

　　都市是发展新质生产力的主体，不能为聚集人口而发展产业，而要从提高技术含量、从提高经济附加值来考虑，这对未来的城市发展提出了很高的要求。

　　人口的增长对周边地区来讲，也意味着需求的扩大。周边城市和农村地区都会受到辐射和带动。核心城市发展新质生产力，改造传统产业，发展创新型产业和未来产业，意味着劳动力密集型产业向周边城市疏解，把产业链延伸到周边城市。

　　过去，大城市存在虹吸效应，周边地区的经济要素被吸引到大城市去，周边城市的发展受到不同程度的影响。现在通过国土空间规划，确定了城市开发边界，城市不能无限向外扩展，不再“摊大饼”，从而推动产业结构转型升级。“虹吸效应”转变为“辐射效应”。

　　再从城市群的角度看，城市群比都市圈范围更大。城市群强调“同城化”，都市圈强调“网络化”。城市群内的各城市都是网络上的“节点”，互联互通。未来，城市群要明确城市之间的分工，各城市的合作将加强，实现互利共赢。

　　冯奎：核心城市通过功能疏解，协同发展以及资源的优化配置，会对中小城市产生很大影响。核心城市一些产业会转移到中小城市，交通一体化使得小城市和大城市之间变成“一碗汤”的距离，生态保护和区域环境协同治理，也使得中小城市可以有更好的环境。在看病就医方面，不少地区已经形成了跨区域的医疗合作体，周围城市的居民通过医保异地结算，能享受到核心城市更好的医疗资源等等。

　　这些影响归结起来，实际上就是“同城化效应”，也就是城市之间设施同建、服务同用、成果同享、成本同担。比如北京和河北的一些中小城市，武汉和周边的鄂州、黄冈，成都和周边的眉山、资阳等。

　　同城化效应在不同阶段有不同表现。比方一段时间内，中小城市可能留不住优秀人才、优质产业，也就是所谓“失血”问题突出。在这样的情况下，中小城市更有必要差异化定位、特色化发展，同时深度嵌入区域和全球网络体系，分享网络带来的经济性。

　　（长江日报记者吴曈 常少华）

　　【编辑：陈明】