【超大城市治理⑤】武汉城市治理的历史探索与未来之路

　　陶维兵 武汉市社科院文化与历史研究所所长 

　　要点：

　　01近代市政管理的探路者

　　02现代城市管理的实践者

　　03超大城市治理的推进者

　　“昔贤整顿乾坤，缔造先从江汉起；今日交通文轨，登临不觉亚欧遥。”这是晚清名臣张之洞督鄂时为武汉黄鹤楼写的一副楹联，凸显了武汉的重要地位和湖北新政的事功。明清以降，特别是近代以来，武汉以其优越的地理位置和经济文化优势，在中国城市格局中异军突起，成为一大都会，其市政管理亦多有敢为天下先的举措，城市治理水平长期处于全国前列。

　　一、近代市政管理的探路者

　　武汉九省通衢，商品经济发达，汉口开埠以后，贸易额迅速增加，一时之间“廛居鳞次、比室之连”，城市人口大增。相比古代政治型城市和军事型城市，近代经济型城市面临日渐增加的城市人口、新兴的经济业态和复杂的人口构成，特别是受到新的思想文化和社会风俗的侵染，因而对城市管理提出了更高要求。长期主政湖北的张之洞，在武汉整治交通、治理水患、创设警政、改良狱政、重视消防、鼓励社团，使当时的武汉成为中国市政管理近代化的探路者。

　　例如，先后兴建的张公堤、武金堤、武青堤，修建武泰闸、武丰闸等湖闸多处，不仅显著缓解了水患，而且大大拓展了城市发展空间。1897年正式成立的汉口邮局，管辖鄂、豫、湘、陕四省业务，比清政府国家邮局成立还早18天。1890年，汉口至襄阳电报线架通；1896年，鄂湘两省电报线接通；1910年，汉口与北京电报线正式接通。1899年，汉口电报局兼办电话业务，成为全国第一家官督商办电话公司。至此，武汉成为全国电报、电话网络中心，为提高突发事件处置和城市管治水平提供了技术条件。

　　消防是古代城市管理的重要职能，也是市政管理近代化的重要标志。近代汉口商贾云集、人口众多、房屋耐火等级低，发生大火500多起，造成重大财产损失。为更好防火，1902年，武昌警察总局担负起消防工作。一些绅商亦成立公益救患会、永济消防会、商防义成社等民间消防组织，自办消防队购买消防设备。1909年，当时最高建筑汉口水塔上设立了火警瞭望台，用于消防报警。至此，武汉较早形成了官办消防为主导，民办消防为主力的近代消防体系。

　　在中国城市管理的近代化演进中，城市公共卫生管理也受到一定程度的重视。在传统中国社会，卫生防疫一直由民间处理，而不为官府所重视。其时城镇生活中产生的粪秽，一般作为肥料由民间收储返诸田地。随着晚清国门渐开，人货来往频繁，疾患疫病渐多，如1894年粤港鼠疫、1899年营口鼠疫、1902年华北等地霍乱，建立城市检疫制度势在必行。张之洞一再强调“海口查验船只，尤为国家应有之权”，还在汉口率先设立卫生行政机构，管理地方公共卫生事务，职能有检疫、保健、医院管理等。同时，城市里出现了公共厕所、自来水和垃圾处理等新式设施，大大提升了城市公共卫生管理水平。

　　二、现代城市管理的实践者

　　新中国成立特别是改革开放以后，武汉市积极探索特大中心城市社会管理规律，创新城市社会管理体制，城市管理能力和效率逐步提高。

　　上世纪80年代初，武汉与全国其他城市一样，先后提出和实行简政放权、转变政府职能等一系列改革，开始积极探索与市场经济体制相适应、符合市场经济发展要求的城市管理体制。进入90年代，为适应改革开放和社会转型对城市管理的新要求，应对在单位体制逐渐解构，单位社会管理职能逐步弱化，社会流动性日益增强等背景下涌现的新矛盾和新问题，武汉立足自身实际，学习和借鉴其他城市先进经验，对城市管理体制进行了新的探索。

　　一是积极整合城市社会管理各方面力量和资源，构建城市综合管理格局。武汉市在重点解决城市管理职能交叉、重叠、缺位、错位等问题的基础上，先后组建市容管理委员会、城市管理（执法）局、城市管理委员会、城市管理执法委员会，成立市级协调机构，强化全口径城市管理数据互通共享，加大资源整合力度，提高城市管理的权威和综合效能。同时，加强对虚拟社会的管理和引导，积极优化网络生态环境。

　　二是努力探索城市综合管理权力的规范化和科学配置，提高管理效能。武汉市先后制定《武汉市容环境卫生规范》《武汉市城市综合管理条例》《武汉市城市管理行政执法规范行政处罚自由裁量权规定》《城市管理执法办法》等规范性文件，既规范了城市管理执法权力，又促进了权力运行的精细化。为提高管理效能，武汉市在上世纪90年代建立健全“两级政府，三级管理”体制的基础上，于2015年集中出台“1+10”系列文件，全面重构超大城市基层社会治理体系，加快推进城市治理体系和治理能力现代化。这些文件部署的创新改革，涉及区、街道(乡镇)、社区(村)等各层级的系统改革，如街道行政管理体制改革、完善社区治理体系、完善村级治理体系、深化拓展网格化服务管理等。其中很多改革举措，如取消中心城区街道招商引资职能及经济考核指标，实行社区工作准入制度，赋予街道对区直部门及其派出(派驻)机构的考评权力等，均走在全国前列。

　　三是不断健全现代城市管理体制，推进党委、政府、社会、公众多元共治。上世纪90年代中期，武汉即提出以环卫作业市场化改革为突破口的城市管理市场化改革思路，由政府“花钱买服务”，引入市场力量、使用市场手段提升了城市管理效率。如今，市场力量的作用稳步扩大。在城市建设、市容市貌、文明创建、城市形象、社会治安等城市管理各领域，武汉市引导社会各界通过“问计献策”“电视问政”、微信微博等各种途径参与城市社会管理，为优化城市治理出谋划策。应该说，武汉已初步构建起人人参与、人人尽力、人人享有的社会治理格局，党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制日趋完善。

　　三、超大城市治理的推进者

　　习近平总书记在湖北武汉考察新冠肺炎疫情防控工作时强调，“武汉是英雄的城市，武汉人民是英雄的人民。”这是对武汉人民守望相助、乐观勇毅、敢于胜利精神的赞扬，也是对武汉城市应急管理能力的肯定。在这场突如其来的疫情面前，武汉人民在党中央的坚强领导和全国人民的踊跃支持下，城市管理各个系统迅速启动，社会方方面面积极配合，唱好“协奏曲”，取得了武汉保卫战的胜利，形成了重要经验。这些经验包括：紧紧依靠人民，把人民生命健康放在第一位；及时发布疫情信息，普及防控科学知识；开展排查监测和动态监测，有力控制传染源；强化资源调配和物资保障，集中力量办大事；建立高效指挥体系、决策机制和联防联控机制；发动全社会力量支持参与抗疫斗争；发挥社区等基层群众自治单元作用，等等。

　　创新社会治理，永远在路上。在现代社会，大城市特别是超大城市面临的风险更多，建立城市治理体系和提高治理能力的任务更为繁重。针对应对公共卫生突发事件时仍然存在的科技赋能不足、应急机制不健全、政社互动机制运行不畅等短板，武汉市委出台了《关于加快推进超大城市治理现代化的决定》，聚焦“高质量发展、高品质生活、高效能治理”目标，提出打造“三个城市”“五张网”和“七个服务圈”。为织密织牢城市应急处置、公共卫生防护、基层社会治理、矛盾风险化解、城市精细管理这“五张网”，未来必须加快打造与超大城市功能定位相匹配的应急管理体系，打通科技堵点，健全工作机制，进一步提高城市突发事件应对能力。

　　在城市治理历史经验和系列制度成果的基础上，应着力从三个方面继续强化武汉的比较优势，进一步健全超大城市治理体系和提高治理能力：一是加快建立和完善“多平台、一中心”城市治理信息归集管理体系，形成全数据工作机制，为提升突发事件反应速度和改善应对效果提供更完善的数据支持，并在此基础上构建统一领导、权责匹配、权威高效的城市应急协同联控机制，以提升城市风险治理成效。

　　二是建立“横向协作、纵向衔接”的信息互联互享机制，通过互联网、物联网、云计算、大数据、区块链和网格化管理等技术的创新应用，着力解决纵向信息不对称、横向信息碎片化问题，提高跨部门跨区域风险预警识别、信息流转、会商决策、协同应对能力，推动城市向跨部门跨区域跨层级的协同、共建、共治模式转变。

　　三是建立健全企业提供服务、政府适度监管、市民参与反馈的政社互动支持体系，打通政社互动障碍，提高城市管理者对重要社情、敏感舆情和其他城市风险因素的识别抓取能力，确保风险管理责任能落地可持续。

　　不忘本来，才能开辟未来。植根于深厚的历史土壤，回望向不远的改革先声，新时代的大武汉，必将在加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化的征程中，创造更加辉煌的业绩。

　　【编辑 李尔静 吴蕾】