中小城市科学发展评价体系的构建是长期研究课题

（千龙网） 日前，《2011中国中小城市绿皮书》首发仪式在四川双流县举行。绿皮书发布了2011年度中国中小城市科学发展评价体系研究成果。《中国中小城市绿皮书》主编、中国中小城市科学发展发展评价体系研究课题组组长、中国社会科学院城市发展与环境研究所原所长牛凤瑞，中国中小城市科学发展评价体系研究课题组成员、中国社会科学院城市发展与环境研究所副研究员李学锋在接受记者采访时表示，中小城市科学发展评价体系重在引导和强化中小城市领导树立科学发展意识，摈弃惟GDP的发展模式。中小城市科学发展评价体系是在伴随科学发展观的提出以及为适应中小城市践行科学发展观、推动城市经济社会科学发展的要求而产生的。建立体现科学发展观的评价指标体系是一项长期的探索性研究课题。在概念界定、指标取舍、数据采集等方面还存在诸多技术和实践上的困难，要完全达到科学性、系统性、全面性、可操作性的统一还需要长期的努力。以下是专访全文。

　　记者：请问牛教授，中小城市科学发展评价体系建立的背景是什么？

　　牛凤瑞：党的十七大报告指出，科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续性，根本方法是统筹兼顾，指明了我们进一步推动中国经济改革与发展的思路和战略，明确了科学发展观是指导经济社会发展的根本指导思想。2004年全国的县市齐聚昆山市，交流探索县市可持续发展问题。通过会议我们发现，大家对如何科学发展、可持续发展的理解还非常模糊。与会的专家和县市领导也希望我们能够建立一套体现科学发展观的评价体系来服务于县市经济发展。2005年中国中小城市科学发展评价体系研究课题组在各相关部门的大力支持下正式组建。课题组成员由国内知名的专家学者组成，课题由中国社会科学院城市发展与环境研究中心（现改为研究所）牵头。2005年，全国的中小城市对于什么是科学发展，怎样实现科学发展还没有统一的认识。当时我们在构建科学发展评价指标体系时征求了众多专家的意见，设置了经济、社会、民生、环保、能耗等指标。这其中，指标的可获得性成为最主要的问题。但课题组认为，中小城市科学发展评价体系重在引导和强化中小城市领导树立科学发展意识，摈弃惟GDP的发展模式。即便第一年没有相关数据，但也要设置，要让中小城市朝着这些方面努力。新设置的指标对于中小城市来说很陌生，大多数也无法填报。到了2006年，国家正式提出了要建立体现科学发展观的评价体系，全国的中小城市对科学发展有了更深一步的理解，以昆山市等为代表的县市从2006年开始已经能将涉及到的能耗、环保、民生等的指标系统完整地填报上来了，这是一个很大的转变。总之，科学发展评价体系是在伴随科学发展观的提出以及为适应中小城市践行科学发展观、推动城市经济社会科学发展的要求而产生的。

　　记者：中小城市科学发展评价的评价对象是怎样界定的呢？

　　李学锋：中小城市科学发展评价体系是一项探索性的研究课题。评价研究的首要问题是确定研究对象。关于什么是中小城市，国内还没有较为合理的界定。1989年制定的《中华人民共和国城市规划法》规定，中等城市是指市区和近郊区非农业人口20万以上、不满50万的城市，小城市是指市区和近郊区非农业人口不满20万的城市。20多年来，中国城市飞速发展，原有的标准已经不能适应新的形势，主要体现在两个方面：一是城乡人口流动频繁，农业人口、非农人口之间的界限模糊化，以非农人口规模为标准划分大中小城市不合时宜。一般来说，将市区常住人口数量作为衡量城市大小的标准更为合理。二是城市人口规模迅速膨胀，许多县级城市（包括县级建制市和规模较大的县的中心城镇）的市区常住人口已经达到或超过20万、50万的临界值，按照原有标准衡量，有的已经迈进了大城市的行列。因此，对原有标准进行调整势在必行。课题组认为，依据中国城市人口规模现状，较为合理的划分标准是：市区常住人口50万以下的为小城市，50万~100万的为中等城市，100万~300万的为大城市，300万~1000万的为特大城市，1000万以上的为巨型城市。中小城市包括中等城市和小城市，依据上述标准，实际上就是市区常住人口在100万以下的城市。需要注意的是，此处所指的中小城市，不仅包含常住人口100万以下的建制市市区，也包括未成为建制市的县及县级以上行政区划的中心城镇。本研究的评价对象原则上界定为中小城市。但考虑到中国特殊的经济政治体制和行政区划，对评价对象作出如下调整：第一，考虑到现行中国统计体系，基本上是以行政区划为基本统计单元，缺乏真正意义上的城市统计。因此，研究过程中，评价对象在中小城市的基础上扩展至以该城市为核心的行政区域；第二，考虑行政级别对城市发展产生重要影响，不同级别的城市、行政区划不具可比性，本研究的评价对象剔除了地级以上城市以及未成为建制市的地级行政区划；第三，考虑到部分县级行政区划，尽管已经调整为县级区，但由于远离中心城区，在经济社会发展中仍然相对独立，因此，本研究将远离中心城市的县级区也纳入评价范围。综上所述，本研究的评价对象界定为：县级市、县以及空间相对独立的县级区。截至2010年底，我国共有中小城市2212个。

　　记者：中小城市科学发展评价数据是如何采集的呢？

　　
　　李学锋：研究对象确立以后，面临的主要问题是指标的可获得性。当时有些指标国家统计局以及其他统计部门都没有统计。我们采取的方式是，在设置完指标体系之后，课题组以国家统计局公布的县市500强和各省发展态势较好的部分县市作为发放基本情况调查问卷的范围，以回收问卷的县市作为评价样本。数据来源还包括：年各省市区统计年鉴；各县市统计资料；各县市统计部门提供的其他数据等。

　　记者：中小城市科学发展评价的研究方法是什么，又是怎样计算的呢？

　　李学锋：在评价中小城市科学发展的过程中，至少面临以下几方面的问题：一是指标体系的建立和数据获取的困难。不论是科学发展水平的衡量、投资潜力的评判，还是节约型城市的评价，都同时涉及到客观性指标和主观性指标。客观性指标面临的问题是，市（县）级统计指标体系设置滞后、连续性较差，可用指标和数据与满足理论研究需要有很大差距；主观性指标面临的问题则是调查难度大、评判标准不一、可比性差。二是不存在社会公认的“大小”、“高低”的评价标准。即使在指标体系建立以后，科学发展的评价仍然是困难的。这主要是因为，人们很难就“大小”、“高低”的标准达成一致。三是外生变量的影响程度难以把握。中小城市节约程度、投资潜力、科学发展水平的评价与国别潜力、实力评价的一个重大区别就在于：由于宏观因素对城市的影响以及城市之间、城市和区域之间的高度融合和交互影响，部分在国别评价中颇为重要的指标在城市评价中会成为外生变量（城市自身不可控因素），如体制因素、政策性因素等。为解决上述问题，本研究采取了以下方法：

　　一是用客观指标表征和引导主观评价。本研究力图利用客观数据，通过数量化的方法得出结论。例如，投资机会多寡本身可以通过一些表征性指标表现出来，如人们一般都会同意以下一些判断：“经济发展速度越快的地区投资机会越多”、“外部投资增长速度越快的地区投资机会越多”、“民营经济增长越快的地区投资机会越多”等。因此，通过“经济发展速度”、“实际利用外资增长速度”、“民营经济增长速度”等指标表征投资机会的多寡。同样，用“单位GDP耗能”、“ 单位GDP耗水”等来表征城市的资源消耗水平。

　　二是在比较中得出结论。本研究所有指标都采用相对数值和平均数值进行衡量，所有结论都在对比基础上得出。“大小”、“高低”主观标准虽然不易取得共识，但在同类城市的对比分析中总有“高”、“矮”之分。这一方法不但解决了 “大小”、“高低”标准难以主观判定问题，也将外生变量影响“熨平”了不少。

　　在计算方法上，考虑到指标体系涉及的具体指标较多，本研究采取德尔菲法分两层赋予权重。第一层次：依据各因子对节约型城市、投资潜力和科学发展水平的影响程度赋予权重（总和为1）；第二层次：对影响因子的内部各指标按重要性程度赋予权重（每一因子内指标权重之和仍为1）。由此计算每一指标在投资潜力中的权重为：因子所占权重×指标在因子中所占权重。对于逆指标，设最低值得分为1，其他城市在该项上的得分为：1－该项指标最低值/该城市该项指标实际值。

　　记者：科学发展水平的评价是一个难度较大的课题，你们是怎样尽可能的保证其科学性，可操作性的呢?

　　牛凤瑞：正如你所言，中小城市科学发展评价体系构建之初，在全国没有任何现成的体系可以借鉴。中小城市科学发展评价体系重在引导和强化中小城市领导树立科学发展意识，摈弃惟GDP的发展模式。

　　中小城市科学发展评价体系从2005年至今经历了由繁到简、由简到繁等的过程，在这个调整的过程中，课题组充分地听取了国内知名专家学者、各省县域经济考核部门负责同志、基层县市领导的意见和建议。指标体系经过不断的丰富、调整、完善，不仅更加严谨，而且指标之间的内在逻辑性更强，更加符合中小城市发展的实际，从而使体系更加具有借鉴性和指导性。比如根据专家的建议设立了中小城市科学发展指数，通过每年指数的变化及时了解中小城市科学发展水平现状，为研究进一步提升中小城市科学发展水平提供了重要的依据。

　　课题组认为，一个城市的发展水平如何，不但要看它的总量规模有多大，更重要的是要看人民群众是否分享了经济发展的成果、要看人民群众的生活水平和精神状态在多大程度上得到了改善和提高，以及为此支付了哪些成本。以人为本，对城市政府而言，就是以绝大多数人的近期现实利益和长远根本利益为出发点和落脚点。

　　评价一届政府的“政绩”，不仅体现在GDP的总量有多大、增速有多快，更体现在经济、社会、环境各方面能否协调发展，人民群众是否得到实惠，人民群众是否“满意”。

　　城市科学发展水平，应该包括在经济、社会、民生、环境、基础设施、科技、文教等各个领域的综合发展状况和发展能力。本研究力图从科学发展观的内涵出发，依据“全面、协调、可持续”的要求，从经济发展、社会进步、环境友好和政府效率等方面重新审视中小城市发展状态。具体来说，科学发展水平评价指标体系包含以下四个方面：

　　①经济指标：科学发展观仍然强调以经济建设为中心，经济发展是其他各项事业的物质基础。本部分包含“经济发展水平指数”和“经济发展质量指数”。“经济发展水平指数”，主要反映地方经济发展水平和发展速度的快慢，用人均GDP、人均GDP增速、人均财政预算收入等三个指标衡量。“经济发展质量指数”主要反映经济发展所付出的代价大小，用万元GDP能耗、万元GDP水耗、亿元GDP生产安全事故死亡人数等三个指标衡量。

　　②社会指标：科学发展观，要求在推动经济加快发展的同时，更加注重社会发展。本部分包含“人文发展指数”、 “居民生活水平指数”。“人文发展指数”是衡量社会进步的长期指针，“居民生活水平指数”则是当前社会发展状态的反映。“人文发展指数”主要反映人们的生活质量以及人口素质状况，用婴儿死亡率、人均预期寿命、劳动人口平均受教育年限、每百万人口拥有公共文化体育设施面积等4个指标衡量。“居民生活水平指数”，从就业水平、收入水平、支出结构等3个方面衡量。“就业乃民生之本”，可以用城镇登记失业率、城镇常住人口就业率两个指标衡量。收入水平包括绝对水平和相对水平，可以用城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入、农村居民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入之比、居民人均收入指数与人均GDP指数之比等指标衡量。支出结构，反映人们的消费能力和消费水平，用恩格尔系数来衡量。

　　③环境指标：科学发展观要求在经济发展和社会进步的同时，关注发展所付出的环境代价。本部分包含“环境质量指数”和“环境驱动指数”。“环境质量指数”反映环境质量的好坏，可以用森林覆盖率、城镇人均公共绿地面积、城市环境空气质量优良率、建成区环境噪声达标区覆盖率、集中式饮用水源水质达标率、水环境功能区水质达标率等指标衡量。“环境驱动指数”反映环境质量变化的驱动因素，可以用生活污水排放达标率、生活垃圾无害化处理率、工业“三废”排放达标率、环保投入占GDP比重等指标来衡量。

　　④政府效率指标：在关注城市发展状态的同时，课题组认为，还应当对政府效率进行考察。城市运行效率以及公众对城市运行效率的满意度，不但关系到城市形象和城市竞争力，也关系到城市的长远发展。本部分包含“政府行为规范化指数”、“行政审批效率指数”、“政治文明程度指数”。“政府行为规范化指数”反映政府行为的规范化程度，可以用非税收入占财政收入的比重等指标衡量。“行政审批效率指数”衡量政府的办事效率，可以用审批事项的数量、审批性备案事项在全部备案事项中所占比重等指标衡量。“政治文明程度指数”反映政治开明程度，可以用人大代表建议和政协委员提案办结率等指标衡量。

　　同时在这个过程中，课题组率先启用了一票否决机制。重大生产安全事故、重大污染事件或者重大群体性事件的发生，从根本上说是长期忽视安全生产、长期漠视百姓利益、长期放任污染的恶果。因此，当一个城市发生重大生产安全事故、重大污染事件或者重大群体性事件时，即使根据本研究的指标体系计算得分很高、排名很靠前，其科学发展水平都应该遭到质疑，并从相关排名中剔除。从2010年开始，本研究设立了“一票否决”的相关指标，当一个城市发生重大、特大生产安全事故（死亡10人以上）、重大污染事件、重大群体性事件以及其他引发公众广泛关注的恶性事件时，将在课题组、专家组有关专家集体论证的基础上，将该城市从相关排序中剔除。

　　需要强调的是建立体现科学发展观的评价指标体系是一项长期的探索性研究课题。在概念界定、指标取舍、数据采集等方面还存在诸多技术和实践上的困难，要完全达到科学性、系统性、全面性、可操作性的统一还需要长期的努力。同时科学发展评价应该是一个动态优化的工程，随着经济社会发展，统计制度和技术的进一步成熟，本课题研究的指标体系也将逐步完善。

 

 

责编：鲁丹