王敬波解读四中全会决定:依法行政有十大亮点

(新华网 记者曹滢 卢俊宇)党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下文简称《决定》)。《决定》全文播发后，新华网《新华访谈》栏目第一时间就《决定》中“依法行政，加快建设法治政府”方面的有关内容专访了中国政法大学法治政府研究院副院长、教授王敬波。

　　王敬波认为，《决定》引领了中国法治发展的前景，既有顶层设计，又有具体措施;既吸收了近年来中国法治理论研究的先进成果，又强调针对当下中国法治发展中的重点难点;既从国家治理体系的顶层设计上描画蓝图，又指明了清晰的前进方向和道路。

　　王敬波认为，在建设法治政府的一系列新举措方面，有十个重要的制度设计值得我们关注。

　　第一个亮点，《决定》中提出要完善行政组织和行政程序法律制度。应当说，行政组织和行政程序法律制度一直是学界呼吁的一个重点立法内容，在我们国家，行政组织化程度是比较低的。《决定》强调要推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，是行政组织法定化的具体表现，这恰恰是现行法律体系中的薄弱环节。要依法全面履行政府职能，没有行政组织法做支撑，全面履行政府职能也难以实现。

　　《决定》提出了行政程序制度。我国的行政管理向来重实体轻程序，忽视程序是普遍现象。《决定》中有很多方面是关于程序的，比如，决策程序的完善、行政执法程序的完善、行政监督程序的完善，重点强调的是程序制度。所以，这两个立法任务非常有针对性，也具有重大意义。

　　第二个亮点，《决定》强调，行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为。这两句话强调的是政府的底线。“法定职责必须为”针对不作为现象;“法无授权不可为”针对乱作为问题，指的是行政机关超越权限。

　　第三个亮点，《决定》提出政府事权规范化、法律化的问题。在传统的行政管理制度中，各级政府权力高度同构，就是中央有什么机构，地方就有什么机构，导致了中央和地方事权划分不科学，往往容易导致互相推诿扯皮。《决定》用各级政府事权要规范化法律化，来明确不同层级政府承担的差异化责任。

　　第四个亮点，是对行政决策的约束。在实践当中，让老百姓广为诟病的领导干部的“三拍”现象和行政机关不负责任决策，以及因为决策失误而造成的重大损失，在《决定》中有针对性地给出了对策。比如，重大决策终身责任制，这是以前没有提出的。通过这个制度倒逼行政决策科学，同时强调决策要经过合法性审查，没有合法性审查或者审查不合法，不能进入到决策程序中。

　　第五个亮点，十八大报告和十八届三中全会的决定当中都强调了综合执法的问题。四中全会《决定》中就执法的问题着墨很多，分别从司法行政执法体制改革和严格公正文明执法等方面提出了大量的制度建设要求。随着国家整个法律制度的完善和发展，一定会减少执法层级和层次，提高执法效率。通过综合执法可以避免多头执法所造成的互相推诿和效率低下，所以《决定》特别提出在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游等事关民生的领域推进综合执法，这是有关执法的体制改革要求和趋势。

　　为了保证执法的权威性，行政处罚和刑事处罚的无缝对接，也是针对现实生活中“以罚代法”等违法现象而提出的。同时像一些比较微观的制度，在《决定》中也做了很好的设计，比如建立执法全过程记录制度等，是执法程序完善的非常具体的表现。

　　第六个亮点，《决定》提出要强化对行政权力的制约和监督。除了我们通常讲的人大监督、民主监督、司法监督等，《决定》还指出要加强了对政府内部权力的监督，这是一个非常响亮的提法。对政府内部机构权力分工，通过分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗、强化内部流程控制，防止权力滥用，实现权力之间的相互制约，这是一个非常大的亮点。因为以往的监督更多是外部监督，而《决定》通过对权力的适当分离，来形成相互制约的内部监督机制。

　　第七个亮点，是关于政务公开。2008年出台了政府信息公开条例，其中有一些问题没有明确，在这次《决定》中有了明确表述，即坚持以公开为常态、不公开为例外的原则。这实际上是体现了未来政务公开的发展趋势，也就是说，随着国家发展，法治进步，对公权力的行使，公开是基本原则，不公开是例外。针对公共资源的配置、财政预算、重大项目审批、社会公益事业等社会公众关注度高、在信息公开条例中重点推进的公开事项，这次《决定》又再次进行了阐述。同时，《决定》还特别提出规范性文件的公开，这主要针对实践中很多红头文件由行政机关制定出来后没有经过公开就去约束当事人的权力。

　　第八个亮点，关于依法行政。建设法治政府的要求与提高司法公信力的很多制度是相匹配的，通过公正司法来促进依法行政。比如，领导干部干预司法的责任追究制度，行政机关依法出庭应诉支持法院受理案件、尊重执法法院判决等，都是通过公正司法来促进依法行政，建设法治政府。

　　第九个亮点，《决定》提出党政机关要建立公职律师。通过公职律师、法律顾问，实际上就可以为党政机关依法行政提供一些法律支持。

　　第十个亮点，《决定》中很多地方强调了让法学专家、律师、法律顾问、第三方等社会公众参与政府决策执行。这些要求都是在进一步深化公众参与制度，促进行政决策科学化，推动行政执法和司法公正。

　　我想用几句话能够概括对《决定》的感受：立法有名称、制度有内容、措施有方法。立法有名称，就是立法当中你会看到哪些要立，立什么法都有非常具体的名称;制度有内容，要建立什么制度，这个制度要怎么建，目的是什么，内容是什么，都很清楚;措施有方法，就是具体的措施用什么方法来实现。

　　责编：朱曦东